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八項規定出臺帶來的反腐“蝴蝶效應”
2019年10月12日 09:14 來源:黨建網 作者:姜迎春 朱麗霞 字號
關鍵詞:蝴蝶效應;八項規定;黨的建設

內容摘要:蝴蝶效應的經典描述是:“一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶,偶爾扇動幾下翅膀,可以在兩周以后引起美國得克薩斯州的一場龍卷風。”如果把中國現在正在進行的廉政治理比喻成一場風暴,那么那只蝴蝶扇動的翅膀就是“八項規定”。

關鍵詞:蝴蝶效應;八項規定;黨的建設

作者簡介:

  蝴蝶效應的經典描述是:“一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶,偶爾扇動幾下翅膀,可以在兩周以后引起美國得克薩斯州的一場龍卷風。”如果把中國現在正在進行的廉政治理比喻成一場風暴,那么那只蝴蝶扇動的翅膀就是“八項規定”。十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央領導下,面對世界難題——發展中國家的“腐敗”頑癥,從小處著手、大處著眼,堅持制度創新和實踐落實雙向發軔,在遏制腐敗、凈化黨的肌體、增強黨的戰斗力方面作出了突出成績,為黨內監督制度的完善作出了理論貢獻。這個探索過程已歷經7年,治理時間之長、范圍之廣前所未有。著名作家二月河在接受中央紀委網站訪談時說:“我們黨的反腐力度,讀遍二十四史,沒有像現在這么強的。”美國喬治亞州立大學政治學教授安德魯·魏德安在英國《金融時報》撰文稱,習近平上任以來展開的反腐行動“很可能成為自1970年代末中國改革開放以來最持久、最強硬的一次實干行動”。

  從世界廉政治理的歷史來看,這次治理用事實突破了西方政治學認為執政黨難以自我凈化的理論藩籬,摸索出中國特色社會主義理論下執政黨自我監督的有效路徑,具有寶貴的創新價值。雖然探索過程的時代價值,尚且需要更長的時間去檢驗,但是從短時間內來考察,其蘊含的政治智慧和治理理念已初現輪廓,梳理脈絡、總結經驗教訓可以為后續建設提供參考。本文以十八大以來黨刊和中央文件公布的資料和數據為基礎,著力探討2012年至2015年間,中國共產黨廉政治理開局階段的重要舉措——“八項規定”的出臺和實施情況。

  一、平靜的開始:“八項規定”的出臺

  2012年11月8日,中國共產黨第十八次全國代表大會在北京召開,時任中共中央總書記的胡錦濤在報告中對腐敗問題一如既往地闡明了強硬立場。“不管涉及什么人,不論權力大小、職位高低,只要觸犯黨紀國法,都要嚴懲不貸。”與十七大報告不同的是本次大會提出建立反腐敗體系的新任務。“要堅持中國特色反腐倡廉道路,堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針,全面推進懲治和預防腐敗體系,建設做到干部清正、政府清廉、政治清明。”從理論上來講,一個體系的建立需要長期實踐經驗的積累與系統縝密的頂層設計,經過幾屆中央政府的連續努力,反腐的接力棒傳到了以習近平同志為核心的新一屆中央領導集體身上。

  習近平總書記在上任后的十八屆中共中央政治局集體學習中對腐敗問題的嚴重性毫不諱言:“近年來我們黨內發生的嚴重違紀違法案件,性質非常惡劣,政治影響極壞,令人觸目驚心。”對于造成干部腐敗問題突出的根本原因,習近平總書記認為主要是“管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟”。

  2012年12月4日,中共中央政治局召開會議審議通過了中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定(簡稱八項規定),其目的是以8個具體措施來糾正黨內新時期存在的“四風”,即形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。此項規定的出臺,與以往廉政措施最大的不同在于:第一,具體,關注的多是文風、會風、吃喝風等小問題;第二,中央要求地方出臺細化措施配合行動,如北京規定“市委、市政府主要領導調研,陪同的市有關部門負責同志不超過5人”,甘肅規定“省常委每年到基層調研不少于60天”。誠如習近平總書記所言:“中央提出抓作風建設,反對形式主義、官僚主義、享樂主義,反對奢靡之風,就是提出了一個抓反腐倡廉建設的著力點,提出了一個夯實黨執政的群眾基礎的切入點。”

  與各部門積極響應相比,部分地方媒體的態度卻顯得相對平靜。2013年兩會期間,仍有代表對八項規定能否長久施行持謹慎態度,全國政協委員蔡玲就發出了“別讓‘八項規定’成一陣風”的擔憂。媒體和大眾主要擔心制度的落實,八項規定的一些內容在以往規定中曾經出現過,但是缺乏有效地執行。以公務招待為例,1984年之前不允許列支接待費,領導干部下基層自掏腰包吃飯或交“伙食費”;1984年吃“工作餐”,要付基本費用;1989年規定任何單位不得以任何理由列支接待費;1998年要求招待費不得超過公務費的2%;2006年再次明確了公務接待的標準與紀律。然而,“幾百個文件管不住一張嘴”。中紀委副書記趙洪祝剖析了落實黨風廉政制度面臨一些亟待解決的問題,如具體、可操作性的舉措少,責任分解不夠明確,檢查考核不夠深入,責任追究不夠嚴肅等。在地方上,八項規定也迎來了一些抵觸。有人認為這次只是一陣風,中央不會動真格;有人則是陽奉陰違,如把茅臺酒放到礦泉水瓶中,將明目張膽的違紀改為“悄悄地吃,輕輕地拿,偷偷地玩”。據2013年1月中紀委統計,連續三周通報的525起違反中央八項規定精神案件中,有9成是來自鄉科級干部。在2013年2月的中紀委會議上,習近平總書記提出著名的二字方針:“黨風廉政建設和反腐敗斗爭是一項長期的、復雜的、艱巨的任務。……關鍵就在“常”、“長”二字,一個是要經常抓,一個是要長期抓。”他用“踏石留印、抓鐵有痕”的古語來激勵全黨務必做到“善始善終、善做善成,防止虎頭蛇尾”。

  二、久久為功:示范、曝光與懲戒

  如何在最短的時間內實現最好的效果呢?對此,中紀委在2013年1月的二次會議上確定了重點,杜絕“四風”一部分在于建設,一部分在于懲戒。建設主要集中在文風、會風,而懲戒主要是指享樂主義和奢靡之風,特別是后者,逐漸成為廉政治理的重點。因為無論從取證和核實難易程度,還是案件影響的廣度和深度,此類案件都較為突出。面對下級看上級、地方看中央的微妙心理,習近平總書記表示“打鐵還需自身硬”,以身作則。早在八項規定頒布前,習近平總書記和新任中共中央政治局常委去國家博物館參觀“復興之路”展覽時,人們就看到了不一樣的景象:沒有封路,沒有警車開道,隨車流前進,紅停綠走;沒有安排歡迎隊伍,沒有滿街條幅,輕車簡從。八項規定頒布的5天后,習近平總書記第一次出京前往深圳考察,同樣看不到儀仗隊、紅地毯、前呼后擁的隨從,更多的是與普通群眾的交談,與基層崗位人員零距離接觸。

  “善禁者,先禁其身而后人。”在隨后5年中,習近平總書記率先垂范,始終帶頭嚴格執行中央八項規定,深入地方考察調研50次、151天,出國訪問28次、191天,到訪五大洲52個國家,深入農村、社區、工廠車間、港口碼頭、邊關哨所,每次考察調研都是輕車簡從,立足基層,察實情重實效。這給全黨樹立了典范,向全國人民持續傳遞著信心和力量。

  這種表率作用很快在中央機關發揮影響。2013年3月17日,在十二屆全國人大一次會議閉幕后的記者見面會上,國務院總理李克強首次提出了新一屆政府的“約法三章”:“本屆政府內,政府性的樓堂館所一律不得新建。”外交部部長王毅更換紅旗轎車,各部委負責人專車都以紅旗替換奧迪,此舉被視為中央帶頭落實八項規定的又一注腳。與此同時,中央各部委對中央機關干部開展了“裸官”、會員卡、“紅包”、婚喪嫁娶、節日禮品、公車使用等多項工作的清理。此舉帶來辦公費用的大幅下降,以中央紀委監察部自身為例,2013年1至8月,與去年同期相比,委部機關會議費下降84.06%,招待費下降52.07%,培訓費下降37.87%,印刷費下降13.49%。

  這種示范效應很快在下級得到回應。南京長江四橋,中國首座三跨吊懸索橋,被譽為“中國的金門大橋”,2012年12月24日上午10點靜靜地通車了,沒有剪彩,沒有儀式,市領導只是簡短地舉行了8分鐘的慰問與頒獎,表彰建設工作者,整個通車儀式花費尚不到2000元。

  這種從上而下的示范作用表明了一種方向,但是規則的有效施行存在一定的“時滯“效應,有著規則制定、初步執行、觀望、全面貫徹、治理成效初顯這個完整的過程。下級官員很難從行為慣性中“嘎然轉向”,主要原因有兩個。一是認識有誤區,認為只要不貪污受賄,吃點喝點用點沒啥問題。這種觀點在基層政府中頗為普遍。二是以一種變通的方式進行。以規定“四菜一湯”,公務酒400元以下為例,有的單位“靈活”處理了這個標準:在內部食堂以工作餐的名義舉行公務接待,從五星級飯店臨時邀請大廚掌勺,鮑參翅肚、名酒名煙一樣都不少。

  公款吃喝是“四風”問題以及眾多官場潛規則滋生的土壤,中央紀委著力整治這個“頑癥痼疾”,顯然具有“徙木立信”之用意。2013 年3月19日,中紀委第一次采取曝光的方式,通報了6起違反八項規定精神的典型問題。對這些作風問題的曝光極大震懾了一些“未病”干部(“未病”干部是指沒有違法問題,但在執行黨紀方面不嚴格,問題較小,屬于可批評教育之類)。這些問題被曝光之后,履職經歷就會染上污點,影響個人進一步的發展。

  基層干部忌諱曝光,更害怕懲戒。從第一次曝光的6起案件中,瓊中縣財政局長公款宴請僅涉及1.5萬元,就被免職,可見處罰之嚴厲。保持對這些性質惡劣事件的高壓打擊,不僅可以震懾其他蠢蠢欲動的觀望者,而且使得游走在“違法”邊緣的違紀行為,得到應有的懲罰。從上表可以看出,在2013年處理人數19896人,其中給予黨政紀處分人數達4675人,接近25%;其中以違規用車問題最為突出,公款吃喝排第二。這兩項最為不起眼的小事,成為重點打擊對象。

  據中紀委抽取的樣本調查,94.6%的問題都發生在鄉科級干部身上。這種現象產生的原因主要有兩個方面:一是鄉科級干部基數較大,占公務員總數的90%;二是部分基層干部存在“山高皇帝遠”的僥幸心理,認為不會查到自己頭上。2013年被查處和處理的干部人數超過2012年30%,就在輿論認為將會適可而止的時候,習近平總書記在中共十八屆四中全會第二次全體會議上強調“發現一起查處一起,發現多少查處多少,不定指標、上不封頂,凡腐必反,除惡務盡。”

  2014年,中央紀委對涉嫌違紀的中管干部已結案處理和正在立案審查的68人,其中涉嫌犯罪被移送司法機關處理30人。全國紀檢監察機關共接受信訪舉報272萬件(次),立案22.6萬件,結案21.8萬件,給予黨紀政紀處分23.2萬人,涉嫌犯罪被移送司法機關處理1.2萬人。全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪5.5萬人。全國法院系統審結一審貪污賄賂案件2.5萬件、瀆職侵權案件5500件。發揮行政監察監督作用,加大對失職瀆職行為問責力度,對2.1萬人進行責任追究。

  事實證明,這種堅持是必須的。據中央紀委的數據顯示,截至2016年12月查處的15.53萬起問題中,違紀行為發生在2013、2014年的為12.15萬起,占到78.2%;違紀行為發生在2015年的有2.34萬起,占15.1%;違紀行為發生在2016年的有1.04萬起,僅為6.7%,表明違紀增量不斷減少,違反中央八項規定精神問題得到有效遏制。

  三、把權力關在籠子里:制度與技術

  曝光和懲戒的目的是實現威懾,形成“不敢腐”的態勢。在最初的這段時期,習近平總書記一再告誡紀檢干部:“作風建設永遠在路上,永遠沒有休止符……絕不允許出現‘爛尾’工程,決不能讓‘四風’問題反彈回潮。”正是這種決心和恒心取得了最艱難的拉鋸戰的勝利。但是要實現“不能腐”的目標還需要更加縝密的頂層制度設計。習近平總書記在2013年八項規定執行之初,就指出整頓的最終目的是“健全權力運行制約和監督體系,加強反腐敗國家立法,加強反腐倡廉黨內法規制度建設……把權力關進制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”

  根據有關材料顯示,截至2016年1月,中央共修訂了50余部黨內法規,超過現行黨內法規的1/3。這些法規的特點是針對性強,配套措施具體,可操作性強。各地根據實際的情況進行細化,如溫州市2015年6月印發《落實公務接待“三嚴四禁”規定實施細則》,嚴格執行工作餐制度、公務接待卡消費制度、公示報告制度,禁止午餐飲酒、同城接待、超規格接待、經費超支。這些細致的規定辦法在實際應用中得到肯定后,濃縮成為新時代的黨員標準。2015年修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》,可以說是八項規定制度化的表現。

  集近些年作風制度建設大成的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》從2013年就開始醞釀。2016年頒布之時,習近平總書記對此作了說明:“對近年來特別是黨的十八大以來從嚴治黨的理論和實踐進行總結,看哪些經過實踐檢驗是好的,必須長期堅持;哪些可以進一步完善并上升為制度規定,以黨內法規的形式固化下來;哪些需要結合新的情況繼續深化。”根據頂層設計的原則,黨內逐步形成了“一縱四橫”的法規體系,一縱為黨章,四橫包括黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度和黨的監督保障法規制度等4大制度板塊。

  盡管如此,這些制度仍然未能阻止部分人“鋌而走險”。2014年3月,中國鐵建披露了2012年的招待費達8.37億元,引起輿論的關注。經過調查,發現存在發票開具不規范、報銷程序不嚴格等問題,通報批評57人,黨紀政紀處分8人,移送司法機關1人。這些巨額的招待費是如何產生的呢?按照習近平總書記的描述,那就是“有的樓堂館所穿上‘創業大廈’、‘研發中心’等馬甲,有的以培訓為名行游山玩水之實,有的干部紅白喜事不請客但收禮,有的大吃大喝轉戰到私人會所、農家樂、‘內部食堂’。有的送禮和收禮穿上‘隱身衣’,禮品冊、電子禮品卡等花樣繁多,利用網絡、快遞進行,雙方不見面,十分隱蔽。”

  針對這些隱形的違紀行為,中央提出科學反腐的主張。技術上的每一次進步,實際上是對反腐敗的一次推進。在實踐中,反腐成就的取得可以說是各部門創造性使用新技術的結果。越來越隱蔽的變異“四風”問題引發了各級紀檢監察機關反腐技術和戰術的升級。

  首先,利用網絡平臺,發動群眾監督,搜集案件線索。網絡信息傳遞快速,信息量大,群眾可以跨越地域和級別的限制,與各級紀檢監察部門對話,舉報者自身安全也能夠得到保證。為方便群眾監督,中央紀委監察部建立了監察部官方網站、國家預防腐敗局官方網站和信訪舉報網站,向社會公開了中央、省、市、縣四級12388舉報電話,受理群眾舉報。

  其次,利用新技術偵察和核實問題。針對電子禮品,紀檢部門從源頭著手,突擊電商平臺,核查經銷商和商場月餅、螃蟹等代幣券的發行記錄。針對“內部食堂”,一些地方在查看高檔場所公款吃喝的基礎上,抽查“公家”食堂或培訓中心的消費票據,稅務部門利用相關財務手段,查找封堵漏洞。針對公車問題,有的地方紀委聯合有關部門,通過查ETC記錄、加油卡等發現問題線索;有的則直接在公車上安裝GPS跟蹤設備,公車的出行時間、停靠地點一目了然。整體上看,這些措施標準清晰、證據客觀,執紀效果明顯。

  以上這些措施都是事后懲戒時需要用到的,但是如何從源頭來遏制“四風”問題呢?分析發現,所有的腐敗最終都要通過財務來買單,更有甚者通過虛假報銷來套取現金。2011年,審計署在對中央部門預算執行和其他財政收支審計中,發現有82個所屬單位套取和私存私放資金4.14億元,其中,使用虛假發票是相關單位套取資金、設立“小金庫”的重要方式。為此,一些代表呼吁,把公務卡制度提上議事日程。公務卡制度是國際公認的一項有效公務員廉潔措施,它主要作用是防堵“報銷腐敗”,動態監控公務支出。我國從2007年就開始醞釀公務卡制度,但一直進展緩慢。2012年底,在銀行系統的支持下,公務卡制度在全國強制推行,公務卡發行超過1000萬張。絕大多數中央部門及所屬 1 萬多個中央基層預算單位,36 個省本級、328 個市(地)本級、2833 個縣(區)本級、7114個鄉鎮,共計 38 萬多個地方預算單位全部實行公務卡結算。公務卡制度帶來2個好處:一是現金使用減少。二是消費留痕,讓資金在陽光下運行。公務卡制度的施行,讓一部分公款消費曝光在陽光中 ,使得某些“蛀蟲“無處藏匿。

  四、結語

  八項規定的出臺與初期施行,成為更為波瀾壯闊的“打老虎”“拍蒼蠅”風暴的序曲。它奠定的制度基調和顯示的反腐決心極大減輕了后續工作的阻力。經過3年的持續努力,取得了“壓倒性的勝利”,引發了反腐機制的深刻變革。這種蝴蝶效應的取得來源于從大處著眼、小處著手。腐敗產生的溫床在于制度的漏洞和腐敗的成本。中共歷史上對大貪巨腐的零容忍態度是有目共睹的,但是鑒于中國幅員遼闊,各地區情況迥異,制度設計難免抽象和寬泛。此次廉政治理從文風、會風、辦公用房、子女出國、公務招待等細節處著手,頂層設計的標準外顯透明、易于監督,各地的落實措施細化到位,從而使得制度的科學性大大增強,直接效果頗為明顯,政府的工作效率也得到大幅提升,人們對于黨反腐的信心大幅提升。

  習近平總書記形象地描述道:“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’,群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切。‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’,它損害的是老百姓切身利益,啃食的是群眾獲得感,揮霍的是基層群眾對黨的信任。”2015年,國家統計局問卷調查結果顯示,91.5%的群眾對黨風廉政建設和反腐敗工作成效表示很滿意或比較滿意。中國社科院的一個問卷調查顯示,93.7%的領導干部、92.8%的普通干部、87.9%的企業人員、86.9%的城鄉居民對中國反腐敗表示有信心或比較有信心。這為后續巡視、問責、監察等制度的建立打下了基礎,從而為政治、經濟、文化、外交各方面的政策推行作了一個良好的示范。

  從世界范圍來看,中國十八大以來的廉政治理方式引人注目。馬來西亞《新海峽時報》稱:“最好的反腐機構、最精干的人員、最好的資金支持以及最新的技術配備,都取代不了來自最高層的政治決心。”從理論視角來觀察,無論是亨廷頓、蘇珊·羅斯·艾克曼等著名政治學者的主張,還是西方發達國家的實際施行,都是以法律作為反腐的工具,設立了腐敗的等級和標準以及相應的懲罰措施。盡管它在西方權力多元的社會中取得了一定成就,但是這種反腐重在懲戒,缺乏有效的事前防御機制;重視底線原則,以罰代防,而底線之前的潛在腐敗時期則依靠輿論監督以及社會成員的自覺來規范。雖然宗教、輿論會有所引導,但是這屬于軟制約范疇,對執政者缺乏高于法律底線的道德、紀律的強制約束。這也是為什么西方反腐制度在發達國家卓有成效,但是在非洲、拉丁美洲等發展中國家卻舉步維艱的主要原因。我們黨的反腐斗爭,沒有首先從法律層面來切入,而是以政黨治理的措施為開端,因為政黨治理是可以用高于法律的標準的精神、道德準則來約束黨員,在法律之前筑起一道屏障。這種從作風、道德層面以紀律形式約束執政者的做法在西方松散型政黨結構中是難以實現的,在法律的底線前設立了一道防波堤,防患于未然,既可以抑惡事于未發,避免事后的政治、經濟損失;又能挽賢能于沌生,教育拯救那些認識模糊的干部,將腐敗行為消滅在初始的毫末狀態。這不能不說是一種中國特色或者說是中國智慧。

  

    (作者分別系武漢紡織大學馬克思主義學院副教授、教授)

作者簡介

姓名:姜迎春 朱麗霞 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:黃小強)
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