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加強證券領域“行刑銜接”
2019年10月11日 10:45 來源:經濟日報 作者:陳志娟 字號
關鍵詞:證券;銜接;證券法;刑事司法;執法

內容摘要:當前,我國高度重視加快推動證券法、刑法修改相關工作,著力增加資本市場司法供給,推動有關方面加快修法修規進度證券違法犯罪“行刑銜接”問題凸顯“行刑銜接”即“兩法銜接”,是“行政執法和刑事司法相銜接”的簡稱,旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現象發生

關鍵詞:證券;銜接;證券法;刑事司法;執法

作者簡介:

  當前,我國高度重視加快推動證券法、刑法修改相關工作,著力增加資本市場司法供給,推動有關方面加快修法修規進度,建立集體訴訟制度,出臺相關司法解釋,完善民事損害賠償責任制度,顯著提升違法違規成本。其中,加強證券領域行政執法與刑事司法的銜接是重要一環。

  證券違法犯罪“行刑銜接”問題凸顯

  “行刑銜接”即“兩法銜接”,是“行政執法和刑事司法相銜接”的簡稱,旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現象發生,及時將行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理的工作機制。證券行政執法與刑事司法銜接問題存在的前提是證券犯罪作為法定犯罪兼具行政違法與刑事違法的雙重違法性,這要求證券犯罪的犯罪構成要以違反證券法對該行為的禁止性規定為前提。證券犯罪的雙重違法性又決定了其責任和處罰的雙重性,從而有可能產生證券行政執法與刑事司法的銜接問題。

  目前,我國實踐中行政執法與刑事司法不銜接的問題日益凸顯,“有案不移、以罰代刑”成為證券行政執法領域最為突出的問題。

  比如,證監領域存在一定的“以罰代刑”現象,2013年針對涉及內幕交易違法行為的“光大證券烏龍指事件”,證監會作出了共計5.23億元的沒收與罰款處罰,當時就有不少質疑的聲音,如“如此巨額的罰款是否涉嫌犯罪,應移送司法機關追究刑事責任”等。

  證券行政處罰與刑事制裁銜接問題形成的原因比較復雜。一方面,在立法層面證券法與刑法之間存在著一定的立法虛置現象:第一,違法行為與犯罪行為的不對應性,行政責任與刑事罪名體系銜接的缺位。第二,違法行為與犯罪行為認定標準的模糊性。從相關法律條文的表述來看,由于表述的不一致,也會導致在實踐中難以判斷某一違法行為是否涉嫌構成犯罪。第三,隨著我國資本市場的快速發展,證券期貨市場中不斷衍生出新型違法行為,但卻缺乏規制的法律依據。

  另一方面,在司法層面主要原因在于兩者在處罰種類和標準上差異較大,證明標準差異較大,案件的移送標準不好把握等。第一,證券處罰種類迥異,行政處罰措施中主要包括了申誡罰、財產罰、資格(能力)罰,刑事處罰主要包括監禁刑和罰金。因而銜接問題主要存在于財產刑中,如行政處罰中的罰款上限為300萬元,而刑事制裁中的罰金上限僅50萬元,這種差異容易導致“以罰代刑”的適用問題。第二,在刑事、行政、民事三大證明標準中,刑事證明標準是最高的,須達到“排除合理懷疑”的程度,而行政證明標準要低很多,是一種高度蓋然性標準,即只需達到“清楚而有說服力”的程度即可。這種證明標準的較大差異造成很多負面影響,即有些證券類違法案件符合行政證明標準,但難以達到刑事證明標準,最終只能由監管機構進行行政處罰。

  解決“行刑銜接”問題的對策建議

  ,重點在于立法層面和司法層面。

  在立法層面,在證券法修訂的同時,亟須對刑法從頂層設計上進行聯動修改,形成統分有序、內在緊密、重點相異的法律構架,以實現對資本市場的統一有效監管。一是通過刑法修正案的方式完善證券犯罪構成,按照罪責刑相適應原則,將嚴重的新型證券違法行為納入刑事犯罪。比如,證券法修訂草案對資本市場的要件及上市公司的運行都作出了新的規定,刑法也應及時聯動地修正以確保相關的犯罪行為得以規制。二是完善刑罰處罰體系,加大刑罰處罰力度。考慮在刑罰中完善量刑檔次,增設更為嚴厲的資格刑,在證券法修訂案處罰力度顯著增強的基礎上,相應地提升刑期上限和罰金數額標準,提高犯罪成本和刑罰的威懾力。三是在刑法難以及時修正的情形下,可以通過出臺相關司法解釋的方式予以補充。四是完善證券法的相關規范。為了更好地貫徹刑法的謙抑性和最后手段原則,對于證券領域沒有直接對應的一般違法行為的情形,證券法應及時作出補充規定,個別在此次修訂草案中已有所涉及。五是進一步改進優化證券法第231條“違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任”,探索構建“獨立性的散在型立法方式”,即在行政法律中設置具有獨立罪名和法定刑的刑法規范。

  在司法層面,加強證券行政執法與司法機關的銜接機制。2014年10月,中共十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出要“健全行政執法和刑事司法銜接機制,完善案件移送標準和程序,建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度,堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象,實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”。可見,行政執法與刑事司法之間的銜接在實踐中存在著迫切需要解決的問題,并且已從國家戰略的層面予以推進。

  健全行政執法和刑事司法銜接機制的具體對策如下:一是建議證券領域有關部門借鑒2019年新頒布的《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》,探索建立健全證券領域行政執法與刑事司法銜接工作機制。二是證券行政執法機關必須加大執法力度,將涉嫌犯罪的堅決移送司法機關。同時,引入刑事司法力量參與監督執法,例如,可商請公安機關提前介入證據的專業收集和固化,這既有利于證據的專業收集和固化,也能有效解決“兩法銜接”中證據方面的行刑轉化問題。三是進一步完善行刑銜接信息共享平臺,加強行政執法與刑事司法機關的網上銜接、信息共享、動態跟蹤、聯動執法,提高證券市場的監管效率。同時,加強“聯席會議制度”“培訓交流機制”“案件咨詢制度”等具體的銜接操作制度。四是探索建立健全行政處罰、刑事制裁、民事賠償“三位一體”的證券違法行為法律責任追究體系,切實提高資本市場違法違規成本。值得強調的是,在實際工作中,“三位一體”的主要障礙是“一事不再理”原則,但該原則只能適用在同一法律體系內,而“三位”屬于性質不同的三種處罰,不存在違反“一事不再理”原則。與此同時,還可嘗試建立具有中國特色的證券集體訴訟制度以及對受害投資者有效的賠償制度等;大力推進資本市場法治宣傳教育,加強證券領域違法犯罪的一般預防,逐步實現法律效果和社會效果的有機統一,切實有效打擊證券違法犯罪行為。

  (作者單位:北京師范大學)

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姓名:陳志娟 工作單位:

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