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新單位制:當代中國基層治理結構中的節點政治
2019年10月10日 10:08 來源:《學術月刊》2019年第8期 作者:李威利 字號

內容摘要: 新單位制:當代中國基層治理結構中的節點政治

關鍵詞:

作者簡介:

 

  摘要:關于當代中國國家治理體系當前有三個范式的研究,分別是從中央與地方關系角度出發的行政發包制,從國家與社會關系角度出發的分類控制模式以及國家推動治理資源和治理行為下沉的項目制。除這三方面的機制外,當代中國的國家治理中還存在著一個“體制內—體制外”的內外結構,在這一結構中,體制內組織與地方政府、黨組織共同參與對體制外空間的合作治理。對于這一機制,本文稱之為“新單位制”,即以行政區為邊界、以黨組織為紐帶、以單位組織為節點、以資源補給為機制、以雙軌制為結構、以國家中心為特點的治理體系。這一機制在國家治理縱向結構和橫向結構之間充當了“制度節點”的作用,與分包制、分類制、項目制共同構成了當代中國國家治理體系的核心機制。

  關鍵詞:行政發包制;分類控制;項目制;新單位制;

  作者:李威利,復旦大學馬克思主義學院/當代中國研究中心講師(上海 200433)。

  一、問題的提出

  當代中國的國家治理需要處理好兩個層面的關系:一個是以民主集中為特征的自上而下的權威關系;另一個是以多元合作為特征的由內即外的協商關系。在現代國家治理中,權威性關系與協商性關系并非是自然協調的,在這兩個不同的領域中,國家治理往往會遵循著兩種截然不同的治理邏輯。國家治理的核心問題,就在于如何在二者之間創造制度聯結。對此,周黎安提出的行政發包制認為,作為“強政府”的地方政府通過分包制的制度結構發揮著主要作用。而康曉光提出的“行政吸納社會”理論認為,政府通過具有法團主義特征的分類控制模式,在國家與社會之間創造出了吸納型的“中間領域”,融合了二者之間的關系。本文認為,周黎安實際上關注的是中央與地方之間的縱向治理結構,康曉光主要關注的是國家與社會之間的橫向治理結構;而在國家治理的縱向結構與橫向結構之間,國家正是通過“體制內單位”勾連二者,起到了“制度節點”的作用,從而形成了當代中國國家治理的“新單位制”。

  關于改革后中國對基層社會的治理模式,近年來主要有三個范式的研究:一是行政發包制理論。榮敬本、崔之元等最早在考察中國縣鄉兩級分權治理的研究中,提出了“政治承包制”的概念,認為在不同層級的政府結構中,存在著一種以責任狀為主要形式的“壓力型體制”,是國家經濟增長和社會穩定的主要機制。在此基礎上,周黎安進一步發展了“承包制”的概念,提出了“行政發包制”。之所以給發包制加上“行政”二字,主要是由于三個層面的原因:第一,發包機制的雙方是權威關系而非是契約關系,屬于行政組織邊界之內的“內部發包制”。換句話說,對于承包方的下級政府來說是“不得不包”;第二,通過收入分成的強激勵,作為承包方的下級政府能夠獲得“合同”之外的更多“剩余控制權”;第三,與榮敬本等人的觀察相一致,行政發包制的責任追究和內部控制是一種以結果導向的、人格化的責任分擔。周黎安認為,一方面,所謂發包機制并非僅適用于縣級以下,而是存在于從中央、地方和基層政府之間的整個“鏈式結構”之中;另一方面,發包機制并非僅僅是壓力型的,下級政府出于自身的權力和利益動機,會在某種程度上支持發包制,并“層層加碼”。

  周雪光的新研究進一步發展了行政發包制理論。第一,周雪光認為政府內部并非是完全統一的,不同層級、不同部門之間有更為“紛繁復雜”的關系。因此對于發包制的研究必須要進一步進入政府運作過程的“黑箱”。因此,他的研究將行政控制權分為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三類;同時將政府內部分為三級,中央政府為委托方,中間政府為管理方,地方政府為代理方。第二,周雪光認為,剩余控制權并不必然屬于作為承包方的地方政府,剩余控制權分配給委托方、管理方和代理方的哪一方會形成不同治理模式。在政治實踐中,中央政府可以根據不同的效率和風險考慮,將剩余控制權收歸中央或者分配給地方,從而形成了集權和分權的不同模式。

  近年來行政發包制的研究又有新的進展。有研究指出,由于稅收制度和基層政府角色的變化,周黎安提出的以“收入分成”為主的包干激勵機制,并不完全適用于街道等最基層的政府。特別是對于街道政府來說,作為政府體系的最基層,近年來已逐漸剝離了招商引資的功能。彭勃指出,在這一背景下,特別是基層政府中的行政包干制的核心機制逐漸由增長錦標賽轉變為治理競賽,具有激勵弱化和壓力強化的特征,城市政府行為發生了從求勝到求穩的轉變。

  因此,行政包干制在最基層政府和作為中間層的地方政府上表現不同。在基層,行政包干制實際上演變為一個更為具體的機制:兜底治理。彭勃認為,由于城市治理的對象往往具有復雜性,難以通過政府的具體條線落實為明確的責任主體,使得“兜底”成為城市治理中的突出現象。兜底機制在基層表現為三種形式:一是屬地兜底,主要是強調街道鄉鎮作為最基層一級政府的兜底責任;二是黨組織兜底,在遇到無法具體落實的責任時,黨組織在各類組織中承擔最終的兜底責任,在黨組織參與社會治理中也提出“區縣是一線指揮部、街道是龍頭”。三是部門兜底,在政府科層組織體系中出現了諸如城管等特殊的“兜底部門”。事實上,黨組織兜底和部門兜底都是作為加強屬地兜底的派生機制所存在。

  解釋中國國家治理模式的第二個范式是分類控制理論。這一理論最早來源于金耀基的行政吸納政治理論。金耀基通過對香港治理的分析,發現了一種“行政開放咨詢”的政治安排,“把政府外的,非英國的,特別是中國的社會經濟的精英,及時地吸納進不斷擴大的行政的決策機構中去”。這一發現在理論上具有兩個重要貢獻:第一,這一解釋提供了一種代議政體之外探索政治發展的模式;第二,這一解釋同時是一種“類民主”的開放決策機制,因此提供了新的政治穩定和政治合法性機制。

  正因為如此,“吸納型”開始迅速地被大陸理論界所接受,成為理解當代中國國家治理機制的重要范式。康曉光指出,大陸行政體系中存在著以“政策傾斜”為主的吸納性機制,即在制定政策過程中,政府越來越多地通過“咨詢”來聽取知識精英和經濟經營的利益表達。不過,大陸的吸納性機制遠遠超出了“行政吸納”的維度。除行政領域中的專家治理外,吸納型體制還表現在私營企業家入黨、人大和政協的政治安排、民主黨派參政議政、工人組織、青年組織、學生組織、婦女組織的群眾活動等多方面。這幾個維度明顯已屬于政治性的制度安排,而不再是行政吸納的內容。但“行政吸納政治”仍然是理解大陸政治發展的重要概念。儲建國認為,由于人大、政協、工青婦等政治組織已經突出的行政化特點,或者說某種意義上已經轉變為行政性組織。或者說,行政吸納政治和政治吸納行政在一個穩態的治理體制下已經相互融合,互為表里。

  在這一認識的基礎上,康曉光進一步將“行政吸納政治”發展為“行政吸納社會”的理論,認為大陸的吸納性體制已經不僅僅是精英吸納,而是深入到了社會吸納的層面。其主要機制是,國家通過中介性的功能性組織對社會實施了一種分類控制體系。以行業性的功能性組織為中介,國家會主動觀察、了解社會的各種需求、壓力和沖突,并做出反應。“ 行政吸納社會”主要有以下特點:第一,政府處于支配地位,社會處于從屬地位,缺乏獨立性、自主性、自治性。第二,第三部門進一步分化為“準第一部門”“準第二部門”“純第三部門”,它們的行動方式高度多元化,但對抗性、暴烈性和破壞性的行動方式極為少見。第三,分類控制的核心機制主要是“底線控制”和“功能替代”,不同的功能性組織都具有相對獨立的活動領域,盡管并不擁有獨一無二的權威,但是在許多方面能夠得到政府的政策傾斜和準入權力。

  在這一理論范式下,國家對基層社會的吸納也是分類控制模式的一個組成部分。康曉光認為,除了行業性的功能性組織以外,在街鎮之下的社區層面,由于較難建立起行業性的功能性組織,因此國家不得不通過建立一種地域性的功能替代組織進行治理,這就是城市社區居民委員會。居委會與工、青、婦、科協等行業性功能替代組織一起,共同構成了國家治理社會的全覆蓋的行政吸納機制。

  關于當代中國國家治理的第三個范式是對項目制的研究。20世紀90年代以后,項目制作為一種基層社會治理機制,開始廣泛地存在于黨和國家對于基層社會的各類治理行為中。渠敬東指出,當前中國的項目制不單指某種項目的運行過程,也非單指項目管理的各類制度,而更是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式。項目化運作越來越成為國家的常規治理模式,在基礎建設、教育文化、基層治理等各個領域都在發揮重要影響,而且已經產生了一整套成熟、穩定、系統的運作機制。

  與行政發包制相比,項目制具有四個方面的典型特征:第一,項目制遵循“一事一議”“專項專款”的原則,與行政發包制中的“底線控制、收益分成”的機制不同。第二,與行政分包制為結果而競爭不同,項目制的目標設定是相對明確的,競爭機制主要發生在項目承包之前的申報階段,因此出現了“跑部前進”“大跑大項目大發展,小跑小項目小發展、不跑沒項目不發展”的項目動員令。第三,項目制能夠繞開分包性的常規科層體制,具有治理目標專項化、權責運作條線化、程序規范技術化特征,能夠將中央地方納入更專業性、更規范性的技術治理過程。第四,項目制明顯加強了國家治理的條線管理和部門思維。

  在基層治理中,項目制至少在三個方面發揮了至關重要的作用。第一,項目制是國家推動資源下沉的重要方式。渠敬東指出,政府必須將財政資金的抽取有效轉化為對廣大基層社會的財政“反哺”,才能調節和平衡社會發展帶來的社會分化。2004年以后,這一治理理念在財政政策上體現為為基層社會提供公共服務的各類項目措施。第二,項目制是政府有效實現社會動員的重要形式。在各類公共項目總包、發包和抓包的過程中推動了基層政府、基層自治組織對社會治理項目的參與。陳家建指出,項目制推動基層動員的機制在于,它對基層行政提供非常規的增量資源。這種增量資源直接由項目“發包”部門掌控,繞開了常規的行政程序,快速有效地動員基層單位,從而進一步實現上級部門意志。第三,項目制在基層社會治理方面具有典型效果。項目制能夠在較短時間內集中資源在某項公共議題的處理和解決上,因此在社會治理方面能夠短時間取得比較顯著的效果。項目制產生的治理結果往往具有“率先垂范”的意義,能夠帶動相關議題的聯動解決;同時項目制也能夠資源集中打造亮點,所以在工作成績上項目制也具有政績宣傳效果。

  事實上,行政發包制是從中央和地方關系的縱向結構角度,解釋了國家權力如何實現層層分包、治理責任如何實現底線控制的治理形態。分類控制模式是從國家與社會關系的橫向結構角度,解釋了強國家如何通過功能性組織對社會力量和社會組織進行整合和吸納的治理形態。而項目制是行政科層制外國家實現資源下沉的重要機制之一。在既有的研究中,由于國家治理的一個重要角色仍然沒有被發現,因此既有研究忽略了國家治理的縱向結構和橫向結構在某些層面的制度聯結。

  行政發包制關注的重點為擁有行政權力的地方政府;分類控制模式關注的重點為社會中的功能性組織。而本文認為,在國家整個的治理體系中,“體制內組織”也是一個非常重要的力量。即具有公有制性質或類公有制的組織,包括機關部門、黨群組織、事業單位、國有企業等等。正是由于它們的存在,使得當代中國國家治理具有一個“體制內—體制外”的結構。這一內外結構重塑了權威關系和協商關系之間的制度聯結,在國家治理的橫向結構和縱向結構之間形成了一個制度節點,從而構造了中國國家治理的整體體系。對于圍繞“體制內組織”而形成的一系列國家治理機制,本文稱之為“新單位制”。

作者簡介

姓名:李威利 工作單位:復旦大學馬克思主義學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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