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人民政協作為國家治理體系重要組成部分的政治邏輯、制度優勢與實踐路向
2020年07月15日 08:54 來源:《統一戰線學研究》2020年第4期 作者:錢再見 字號

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  摘  要:習近平總書記關于“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”的重大政治論斷,蘊含相應的政治邏輯、制度優勢和實踐路向。人民政協作為國家治理體系重要組成部分的政治邏輯是:作為統一戰線的組織在國家治理中鞏固共同政治基礎,作為多黨合作和政治協商的機構在國家治理中擴大政治共識,作為人民民主的重要實現形式在國家治理中激發民主政治活力。人民政協作為國家治理體系重要組成部分具有諸多方面的制度優勢,突出體現在統一戰線制度優勢、新型政黨制度優勢以及社會主義協商民主制度優勢。在中國特色社會主義新時代,人民政協作為國家治理體系重要組成部分的實踐路向是:憑借統一戰線政治組織優勢堅定在國家治理中的方向性,基于多黨合作和政治協商制度優勢增強國家治理的協同性,通過協商式監督促進國家治理的責任性。

  關鍵詞:國家治理;人民政協;統一戰線;新型政黨制度;社會主義協商民主

  中圖分類號:D613   文獻標識碼:A    文章編號:2096-3378(2020)04-0001-06

  作者簡介:錢再見,南京師范大學強化培養學院院長、地方政府治理創新研究中心主任、教授、博士研究生導師。

  基金項目:中央社會主義學院統一戰線高端智庫課題“新時代中國特色社會主義參政黨建設研究”(ZK20180222),江蘇省政協學習貫徹中央政協工作會議精神課題“人民政協在國家治理體系中的地位與作用”(2019JSZXL-03-2),江蘇省社會科學基金重點項目“江蘇政務誠信建設研究”(17ZZA002)

  2014年9月21日,習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上指出:“人民政協是國家治理體系的重要組成部分。”2019年9月20日,習近平總書記在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上再次強調,人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式,是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構,是國家治理體系的重要組成部分,是具有中國特色的制度安排[1]。對人民政協作為國家治理體系重要組成部分的重大政治論斷,學術界進行了討論。丁元竹認為,人民政協制度體現了中國國家治理的優勢、韌性、活力和潛能[2]。佟德志認為,人民政協作為馬克思主義中國化的偉大成果,不僅繼承了馬克思列寧主義的統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論,而且與中國實際相結合,植根中國大地,深得人民擁護,體現中國特色社會主義的制度優勢[3]。學術界主要從人民政協在國家治理體系中的職能作用角度進行闡釋,而對其蘊含的政治邏輯、制度優勢和實踐路向尚缺乏系統的學理論證。鑒于此,筆者對“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”這一重大政治論斷進行探析。

  一、人民政協作為國家治理體系重要組成部分的政治邏輯

  在人民政協性質定位的五個方面表述中,“人民政協是統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式”是基礎,而人民政協“是國家治理體系的重要組成部分,是具有中國特色的制度安排”則是在前述基礎上的充實與升華[4]。基于這一關系,本文側重從人民政協性質定位的三個基礎方面展開討論。“人民政協是國家治理體系重要組成部分”的政治邏輯在于如下三個方面。

  (一)作為統一戰線的組織在國家治理中鞏固共同政治基礎

  統一戰線作為不同社會政治力量建立的政治聯盟,立基于共同的政治基礎,致力于實現共同的政治目標。統一戰線在廣大成員根本利益一致的前提下凝聚人心、匯聚力量,從而在解決“人心”與“力量”這一“最大的政治”問題的基礎上實現共同的政治目標。統一戰線不僅是人民政協成立與發展的基本依據,而且是貫穿人民政協工作的一條主線。人民政協作為最廣泛的愛國統一戰線組織,其廣泛的代表性和包容性特點要求在堅守政治底線的基礎上,正確處理一致性和多樣性的關系,充分發揚民主、尊重包容差異,廣泛匯聚實現中華民族偉大復興中國夢的正能量。從這個意義上說,人民政協要立足統一戰線的基本屬性不斷鞏固大團結大聯合的共同政治基礎,在發揚民主和包容差異的合作中畫出最大同心圓。人民政協在國家治理中注重凸顯其政治性的本質屬性和公共性的基本屬性。它作為一個政治聯盟是建立在共同政治基礎之上的:以憲法為根本準則,以熱愛中華人民共和國、擁護中國共產黨的領導、擁護社會主義事業、共同致力于中華民族偉大復興為政治基礎[5]。人民政協通過政治協商不斷鞏固共同的思想政治基礎,實現凝心聚力這一“最大的政治”目標。

  (二)作為多黨合作和政治協商的機構在國家治理中擴大政治共識

  人民政協作為多黨合作和政治協商的機構在我國政治生活中具有不可替代的地位和作用。這種作用突出地體現在國家大政方針和重大決策形成過程中,基于共同政治基礎并通過政治協商達成廣泛的政治共識。政治協商就是要在利益分化的社會現實中形成和擴大政治共識。形成和擴大政治共識的過程產生共識民主。共識民主強調民主政治的包容性、協商性、妥協性。中國新型政黨制度中政黨間開展政治協商,目標是要建構協商式政治。人民政協恰恰是開展政黨間政治協商、構建政黨間協商式政治的重要機構,這是人民政協作為統一戰線的組織與人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的專門機構這兩大職能間的交叉重疊之處[6]。多黨合作和政治協商的前提是具有共同的政治基礎。合作型政黨制度的內在邏輯是基于多樣性的社會現實進行利益聚合與利益表達,在求同存異的政治協商中就共同利益達成廣泛共識。通過發揮中國新型政黨制度的效能,國家與社會關系由分散性、多樣性、差異性走向公共性、統一性、一致性[7]。人民政協作為國家治理體系重要組成部分的獨特優勢,包括通過發揮專門協商機構的職能作用,在多黨合作和政治協商過程中不斷擴大政治共識,進而促進公共決策的科學化、民主化和法治化。人民政協作為多黨合作和政治協商的專門機構為政黨協商和決策咨詢提供了平臺,不僅擁有與西方國家競爭型政黨制度本質上不同的合作型政黨制度優勢,而且發揮了一致性和多樣性相結合的獨到作用。

  (三)作為人民民主的重要實現形式在國家治理中激發民主政治活力

  人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門機構,是人民民主的重要實現形式,是公民有序政治參與的重要載體。我國的國家治理以保證人民當家作主為根本,中國共產黨領導人民推進協商民主,實質就是保證人民當家作主[8]。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是人民依法享有的民主權利。團結和民主是人民政協的兩大主題。民主的形式多種多樣,絕不只有代議制民主或選舉民主。代議制民主假設公民的偏好是固定的,并側重通過定期選舉匯總公民的偏好,而協商民主強調在公共決策過程中倚重公共理性,通過公共討論活動實現偏好的轉換進而達成共識。協商民主說到底就是通過廣泛參與、信息共享和公開討論等途徑行使權力,進而達成共識的決策方式、組織形態和治理形式。在中國,選舉民主作為一種最直觀、普遍的民主形式,以人民代表大會制度為核心載體;社會主義協商民主作為一種具有中國特色的民主形式,以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為核心載體,以人民政協為專門組織安排。作為中國式民主的兩大最重要制度,選舉民主和協商民主在政治生活和國家治理中有著各自不同的功能,在不同層面和領域發揮著不同的作用。二者相輔相成,共同展開了中國式民主政治的生動實踐。人民政協作為大團結大聯合的統一戰線組織,為國家治理激發了民主政治活力。

  二、人民政協作為國家治理體系重要組成部分的制度優勢

  人民政協作為國家治理體系重要組成部分的政治邏輯決定了其在國家治理中基于政治協商、民主監督和參政議政三大職能而發揮多方面的功能。人民政協作為國家治理體系重要組成部分具有多方面的制度優勢,突出體現為統一戰線制度優勢、新型政黨制度優勢以及社會主義協商民主制度優勢。

  (一)統一戰線制度優勢

  統一戰線是中國特色社會主義制度框架的重要構成,是支撐國家治理體系和治理能力現代化的重要力量,是黨的領導政治優勢的重要體現[9]。人民政協作為中國人民愛國統一戰線的組織,是在中國共產黨的領導下建立和發展起來的。堅持中國共產黨的全面領導是歷史和人民的共同選擇,是統一戰線政治聯盟的共同政治基礎,也是守住統一戰線同心圓的圓心。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,也是中國特色社會主義制度的最大優勢。與西方多中心治理理論強調分權的價值取向不同,中國共產黨領導開展的國家治理遵循馬克思主義國家理論邏輯——國家的職能由政治統治與政治管理有機組成。在中國特色社會主義制度體系中,堅持中國共產黨的領導、人民當家作主和依法治國是有機統一的。以中國共產黨為領導核心的政治權威在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中扮演著主導性角色,對國家治理的有效實施具有決定性作用。從治理理論的視角看,化解風險社會、問責困境和治理失靈問題的“元治理”,需要政治權威出場并對其進行規范與引導[10]。從統一戰線的一致性和多樣性關系來看,思想政治共識不僅是政治基礎上的一致性,也是政治方向、政治目標方面的同向性。一致性作為多樣性的前提和基礎,是多樣性發揮正功能和向心力作用的政治保障。堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義道路,這是人民政協作為統一戰線組織的政治方向和政治目標上的一致性,是統一戰線中多樣性健康發展的根本政治保障,是其作為國家治理體系重要組成部分的制度優勢所在。

  (二)新型政黨制度優勢

  人民政協作為統一戰線組織意味著它具有“黨派性”,是“黨派的聯合”“各黨派的協商機關”,首先依存的是政黨制度。中國共產黨與各民主黨派長期合作是人民政協存在和發展的主要依據。中國新型政黨制度是馬克思主義政黨理論與中國國情相結合的產物,是既強調堅持中國共產黨的領導又注重發揚民主的合作型政黨制度。中國新型政黨制度中執政黨和參政黨之間是通力合作的親密友黨關系,根本不同于西方政黨制度中執政黨和在野黨、反對黨之間相互傾軋的競爭性關系。人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的專門機構,其履行的政治協商、民主監督、參政議政三大職能決定了人民政協在國家治理中主要是為黨委和政府的重大決策出謀劃策,提供決策咨詢參考。合作型政黨制度的特質最大程度上使人民政協在國家治理中能夠保持決策咨詢的客觀性和相對超脫的立場,政策建議更加具有建設性,目標更加凸顯公共性。人民政協在國家治理中特有的新型政黨制度優勢,使其成為黨委、政府科學決策、民主決策、依法決策的重要支撐。

  (三)社會主義協商民主制度優勢

  廣泛協商使我國人民民主成為一種全過程的民主,而不是西方票決民主“選舉時喚醒,選舉后休眠”的形式主義民主。西方自由主義民主是一種“金錢操縱下的民主”,資本主義政治本質上就是一種維護資本家統治權力的金錢政治。有國外學者評論:特朗普的執政表現特別是退群、貿易戰、新冠肺炎疫情應對不力卻甩鍋中國以及對美國民眾抗議的鎮壓等一系列操作,更說明了特朗普入主白宮是“民主危機最顯著的表現”。在中國,人民政協作為人民民主的重要實現形式,始終堅持以人民為中心,并且具有代表性強、聯系面廣、包容性大的優勢。人民政協作為統一戰線與人民民主相結合的政治組織,是在政治生活中充分發揚社會主義民主的重要組織形式,充分體現了人民當家作主的性質。社會主義協商民主作為中國特色社會主義制度獨特的、獨到的、獨有的人民民主形式,是以人民政協為其重要渠道和專門協商機構而發揮職能作用的。人民政協協商與政黨協商、人大協商、政府協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商統籌推進,最終實現協同共治。

  三、人民政協作為國家治理體系重要組成部分的實踐路向

  在中國特色社會主義新時代,人民政協作為國家治理體系重要組成部分的實踐路向是:憑借統一戰線政治組織優勢堅定在國家治理中的方向性,基于多黨合作和政治協商制度優勢增強國家治理的協同性,通過協商式監督促進國家治理的責任性,在政治協商、民主監督、參政議政的履職實踐中更好地發揮人民政協在國家治理中的制度優勢和治理效能。

  (一)憑借統一戰線政治組織優勢堅定在國家治理中的方向性

  人民政協作為統一戰線組織要在國家治理中不斷強化人民政協是黨和國家工作重要組成部分的擔當作為,在調查研究的基礎上反映社情民意并進行協商討論,通過調研報告、提案、建議案以及其他形式提出意見和建議。開展調查研究、反映社情民意、積極建言獻策,是人民政協作為政治組織的政治責任,也是人民政協發揮好自身功能優勢和展現履職本領的能力要求。由于統一戰線組織包含了各種不同政治力量,如果沒有共同政治基礎,各種政治力量就可能出現離心傾向,導致組織渙散如一盤散沙,也就無法將這些政治力量團結起來完成共同的政治任務和歷史使命。從這個意義上說,國家治理中“人多力量大”是有條件的,其中最為重要的條件就是要通過協商達成共同奮斗目標,從而使人們心往一處想、智往一處謀、勁往一處使,否則就會組織渙散、力量分散,甚至因用力方向相反而相互抵消[11]。為了防止出現人心渙散的現象和碎片化的問題,人民政協作為統一戰線的組織必須首先解決“人心”這個根本性的政治問題,形成共同的思想政治基礎,增強一致性[12]。人民政協作為統一戰線的組織要始終堅持以人民為中心的思想,以問題為導向,堅定在國家治理中的方向性,更好為國家治理添助力、增合力。

  (二)基于多黨合作和政治協商制度優勢增強國家治理的協同性

  在中國特色社會主義制度體系中,堅持中國共產黨的領導、人民當家作主和依法治國是有機統一的。在元治理中,國家建立并維護治理體系的規則秩序,確保協同式治理的制度化、程序化和法律化;建立協商對話平臺,組織起公平、公正、透明、公開的利益協調機制,促進集體行動,實現協商式治理的平等性、透明性和責任性;建立信息交換與反饋機制,促進公民參與,推動合作式治理和參與式治理[13]。從這個意義上說,元治理意味著權威引領更加有力,規則更加明確,法治更加堅實,過程更加透明,參與更加廣泛,責任更加清晰。人民政協作為現代國家治理體系的重要組成部分,是國家治理民主化、法治化和協同性的體現。人民政協在國家治理中的運作邏輯,就是依據憲法法律和政協章程的規定,基于調查研究的客觀性、民主監督的責任性,借力政治協商平臺提升決策咨詢的影響力和參政議政的實效性。人民政協作為人才薈萃且智力密集的“大智庫”,實際上是在社會、知識和決策之間架起一座溝通的橋梁,在統一戰線大團結大聯合的過程中不斷增強國家治理的協同性。人民政協基于新型政黨制度的合作性和建設性特質,致力于增強話語的說服力、影響力和公信力。人民政協建言資政話語影響力的基礎是通過政策調研獲得社情民意信息,并基于自身的經驗和智慧,結合所在行業領域的特點形成真知灼見。人民政協作為政治體制的重要組成部分,不僅與同一級的黨政決策機關保持著密切的互動和暢通的聯系,自身也擁有健全的組織網絡、工作機制和制度保障。人民政協各方面人士在多黨合作和政治協商的專門機構平臺上作為政策分析者,在公共輿論場中作為社會正義事業倡導者,在政府公共決策中作為擔當建言者,能夠在建言資政和凝聚共識中雙向發力,增強國家治理的協同性。

  (三)通過協商式監督促進國家治理的責任性

  協商式治理作為中國特色社會主義協商民主在國家治理現代化進程中的實踐形式,超越了自由主義民主的局限,讓民主不再只停留于投票和選舉這些操作性環節,而是拓展到國家治理的全過程,使國家治理在堅持廣泛民主性的基礎上保證了公眾參與的有序性。從治理的視角來看,責任性是“善治”政府的重要標志,也是政府公共權力合法性的保障。公共責任是責任政府或民主政府的首要之義。政府公共責任的產生與界定不是由政府自身決定的,而是由民眾的利益和意志決定的。民主監督是人民政協的重要職能之一,在黨和國家監督體系中占有重要地位。人民政協民主監督通過協商式監督解決“監督為了誰”以及“誰來監督監督者”等問題,始終堅持圍繞團結和民主兩大主題發揮職能。“團結”就是要按照團結—批評—團結的方針,根據“平等議事、求同存異、尊重多數、保護少數”的原則,在政治協商過程中發揚民主、增進團結;“民主”就是要大力發展社會主義民主政治,進一步開發中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度蘊藏的民主價值與能量[14]。人民政協作為國家治理體系重要組成部分,通過發揮協商民主重要渠道和專門協商機構的職能作用,把協商民主貫穿于履職盡責的全過程,并且依章程進行協商式監督。各協商主體共同遵守憲法和法律,共同維護彼此之間的建設性監督的合作關系,堅持“監督為了人民、監督依靠人民”的宗旨,致力于實現以人民為中心的共同目標和公共利益。人民政協圍繞涉及人民群眾切身利益的公共決策及其執行情況,針對改革、發展中重要方面開展協商式監督,促進國家治理的責任性。

  四、結  語

  在中國特色社會主義新時代,人民政協要準確把握自身性質與定位所蘊含的政治邏輯和制度優勢,在國家治理中充分發揮職能作用。首先,要圍繞團結和民主兩大主題履職盡責。人民政協作為國家治理體系重要組成部分的本質特征是堅持中國共產黨的領導,履行自身作為統一戰線組織的政治使命,發揮統一戰線的人才優勢、智力優勢和信息優勢,將政治組織優勢轉化為治理效能。其次,要聚焦黨和國家中心任務發揮功能優勢。人民政協結合自身作為多黨合作和政治協商的專門機構發揮制度優勢,以服務黨委、政府的科學民主決策為宗旨,堅持建言資政和凝聚共識雙向發力。再次,要始終堅持以人民為中心的思想。人民政協堅持以憲法、法律和政協章程、相關政策為依據,發揮專門協商機構的作用,集協商、監督、參與、合作于一體,在國家治理中實施合作式治理。人民政協的協商式監督以人民利益為中心,以公共利益為依歸,始終堅持人民本位。

  參考文獻:

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  [14]  施雪華,崔恒.論中國人民政治協商會議功能重心的調整[J].中國特色社會主義研究,2012(1):36-46.

作者簡介

姓名:錢再見 工作單位:南京師范大學地方政府治理創新研究中心

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